Sécucités Partenariats, compte rendu du séminaire de Valencia 8 & 9 juin 2001

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Étaient présents au séminaire de Valencia[1] :

 

Monsieur Claude Jacquier, Chercheur CNRS, France ;

Mme Leah Janss Lafond, Healthy Policy Specialist, Grande-Bretagne[2] ;

Melle Laurence Jamotte, Secrétariat à la Politique de Prévention, Belgique ;

Monsieur Pablo Alonso, Ministère de la Politique des Grandes Villes, Belgique ;

Melle Carmo Tovar, Primus, Porto, Portugal ;

Paulo Barros, Primus, Porto, Portugal ;

Monsieur Jean-Christian Sionsoillez, Région Provence-Alpes-Côtes d’Azur, France ;

Monsieur Francisco Hernandez Diaz, Ville de Valencia, Espagne ;

Mme Rosa Bardisa, Ville de Valencia, Espagne ;

Mme Alice Paya, Ville de Valencia, Espagne

 

 

Les objectifs du séminaire :

 

Le premier séminaire qui s’est tenu les 2 et 3 mars 2001 a été l’occasion de définir le cadre et les priorités de l’étude ainsi qu’une méthodologie de travail appropriée. Il avait été convenu que les objectifs du séminaire de Valencia seraient principalement :

 

Faire l’état de la bibliographie disponible sur le sujet ;

Continuer à travailler sur les définitions de travail ;

Et présenter des exemples concrets de pratiques partenariales ou contractuelles de lutte contre l’exclusion sociale (issus de l’expérience des partenaires du projet) afin d’analyser les bonnes pratiques.

 

Outre une brève présentation de l’état des recherches sur le programme, l’ouverture du séminaire a permis de rappeler de façon succincte les notions d’exclusion et de partenariat de lutte contre l’exclusion sociale afin de permettre aux partenaires de réagir[3].  Les propos et réactions des partenaires sont ici repris dans les grandes lignes.

 

A propos de l’exclusion :

 

Au cours des années quatre-vingt, il y a eu un passage de la notion de conflictualité à celle d’exclusion. Ce glissement sémantique implique l’idée qu’il n’y a pas de responsable de l’exclusion (Claude Jacquier). De plus, la notion d’exclusion fait consensus et permet de mener des réformes politiques et administratives. Enfin, il a été souligné que la notion d’exclusion véhiculait une image négative et a donc peu à peu été remplacée par celle d’inclusion.

 

A propos du partenariat:

 

Les termes partenariat et gouvernance supposent la nécessité de mise en place de dispositifs plus complexes en réponse à la complexification de nos sociétés. Les politiques horizontales ont en quelque sorte nié le complexe d’où le développement spectaculaire  dans les politiques publiques de lutte contre l’exclusion sociale de solutions partenariales.

 

A propos des contrats, il a été souligné que cette notion n’était pas utilisée de la même façon dans tous les domaines. Dans un dispositif de politique contractuelle de lutte contre l’exclusion sociale on ne peut souvent pas « casser » le contrat et il reste même difficile d’évaluer le contrat. Souvent dans un tel dispositif, il y a deux États : l’État qui signe du contrat d’une part et l’État qui contrôle d’autre part. Le partenariat n’oppose jamais un pouvoir à un autre du moins ouvertement, la notion de conflit est minimisée.

 

 

1. Le partenariat dans les villes Santé :

 

Synthétiquement, l’approche du réseau villes Santé développé est la suivante :

 

Obtenir un engagement politique explicite au niveau hiérarchique le plus élevé dans la ville où est mis en œuvre le partenariat (concrètement l’élu chargé des questions de santé);

Établir de nouvelles structures organisationnelles pour gérer le changement ;

Mettre en place un plan santé fondé sur les partenariats intersectoriels[4] ;

Investir dans la coopération.

 

De même les conditions et infrastructures nécessaires à la mise en place du système villes santé sont les suivantes :

   

Constitution d’un comité directeur intersectoriel composé de décideurs politiques et administratifs ;

Embauche d’un coordonnateur à plein-temps avec un véritable soutien administratif ;

Engagement pour l’allocation de l’ensemble des ressources nécessaires pour mettre en œuvre les stratégies du réseau villes Santé ;

Examen des processus de gestion ;

Démonstration de la participation accrue de la population ;

Mise en place d’une stratégie de communication.

 

Afin de présenter l’exemple des villes Santé, Madame Janss Lafond a choisi de prendre l’exemple de la ville de Rotterdam[5] (Pays-Bas) qui a développé un système d’indicateurs (« Health barometer ») qui concerne :

 

La  santé ;

La sécurité ;

La qualité de l’environnement ;

La démographie ;

Le milieu ;

Et le cadre et le mode de vie.

 

Cet ensemble d’indicateurs est mis en place sur les quartiers de la ville. La méthode de diagnostic  appliquée sur les quartiers peut se décomposer comme suit (trois étapes) :

 

1. Diagnostic : voir le système d’indicateurs plus haut ;

2. Concertation avec le public ;

3. Mise en place d’une stratégie et d’un plan d’action.

 

Une fois la stratégie mise au point, un bureau où se trouve un coordonnateur est installé dans le quartier afin de réagir au plus vite aux difficultés auxquelles se trouve confronté le territoire voire de les anticiper.

 

Concrètement, les effets de ce type de politique sont l’obtention d’une meilleure coopération entre les organisations impliquées dans le traitement des difficultés rencontrées dans les quartiers ainsi qu’un travail avec les communautés. Le résultat final étant l’augmentation de le la cohésion sociale dans les quartiers où sont mises en place ces politiques.

 

D’un point de vue plus général, il a été admis qu’outre le soutien méthodologique des organisations telles que l’O.M.S. ou le F.E.SU. facilitent les échanges d’expériences au niveau local et permettent ainsi de développer des politiques toujours plus pertinentes sur les territoires. De tels réseaux d’échanges donnent une légitimité aux actions entreprises par les villes.

 

Cependant, pour ce qui est des villes santé mais aussi pour les autres champs de l’exclusion sociale, la question de l’évaluation des partenariats est centrale mais reste très difficile à aborder.

 

2. Le partenariat dans le domaine de la sécurité : la Région P.A.CA., les contrats de sécurité en Belgique :

 

La Région P.A.C.A.

 

Pour ce qui est de la Région P.A.CA., trois types d’actions ont été successivement étudiés. Ils sont ici rappelés dans les grandes lignes.

 

Les Contrats Locaux de Sécurité

 

Avant de venir à l’exemple concret de la Région Provence-Alpes-Côte d’Azur rappelons brièvement les grands traits de la politique contractuelle de sécurité en France. Les contrats locaux de sécurité (CLS) institués par la circulaire du 28 octobre 1997[6], constituent la pièce maîtresse de la nouvelle politique de sécurité. Ils doivent s’articuler autour de trois axes :

 

Tout contrat doit être précédé d’un diagnostic de sécurité qui porte sur : un constat de la situation en termes de délinquance, une évaluation du sentiment d’insécurité et une analyse permettant d’apprécier l’adéquation des réponses apportées ;

Le contrat doit comporter trois éléments : la définition des priorités, l’élaboration du plan d’action, l’engagement de chaque partenaire sur les moyens qu’il met en œuvre pour atteindre les objectifs ;

Enfin, les CLS doivent faire l’objet d’un suivi et d’une évaluation.

 

La question posée par la mise en place de ce type de politique ne surprendra pas, il s’agit de l’évaluation de son impact[7].

 

Pour ce qui est de la Région P.A.C.A., il s’agissait en premier lieu d’inscrire la collectivité dans des politiques partenariales de sécurité et de lui éviter ainsi une intervention directe (comme par exemple les demandes d’armement des polices municipales ou d’équipements de vidéo surveillance) sur laquelle elle ne pouvait pas prétendre avoir une responsabilité ni même une expertise. La mise en œuvre des C.L.S . (Contrats Locaux de Sécurité) s’est révélée être une opportunité idéale pour un bon positionnement de la Région sur les questions sensibles de la sécurité posées aux communes. A ce jour la Région est partenaire de 32 communes sur l’ensemble du territoire (cf. tableau ci joint) avec une implication variable mais dont l’objectif est toujours d’aboutir à la contractualisation d’une politique globale de sécurité et de prévention de la délinquance et en conséquence d’une programmation d’actions relative à cette politique. Parmi ces communes, l’activité de leurs C.L.S. induit un suivi important de la mission: Marseille où nous sommes partie prenante de quatre commissions (transport, accès au Droit, prévention de la récidive et délinquance des mineurs) et d’un certain nombre de dossiers essentiels (chantiers extérieurs, errance des jeunes, sécurité dans les transports etc..), Avignon, Nice (au sein du Conseil Communal de Prévention de la Délinquance), Aubagne, Martigues etc… En tout état de cause il est porté une attention systématique aux comités de pilotage par une participation effective, un suivi des actions et une relation directe avec le chargé de mission de la ville concernée.

 

Les actions de Justice dans le cadre du contrat de plan État / Région

 

L’élaboration du contrat de plan a été l’occasion de formaliser un partenariat avec le Ministère de la Justice. Sur la base d’un accord portant sur l’ensemble des actions de Justice nécessitant une implication politique et financière des collectivités territoriales, il est convenu d’organiser et d’expertiser ces actions au niveau régional. En effet, une des conséquences des logiques communales (qu’il est important de respecter) est de constater un développement inégal des actions selon les territoires : les maisons de Justice et du Droit, les centres de placement immédiat, les mesures de formation pour les jeunes délinquants, les actions alternatives à l’incarcération, les classes relais, sont des dispositifs pour lesquels l’équilibre régional doit être respecter.

Pour ce faire le comité d’engagement des actions de justice du Contrat de Plan Etat/Région sera précédé d’un groupe de travail composé du Secrétariat général aux Affaires Régionales, du Conseil régional Provence Alpes Côte d’Azur, de la Cours d’Appel, de la Direction Régionale de la Protection Judiciaire de la Jeunesse, de la Direction Régionale de l’Administration Pénitentiaire; il est chargé du suivi et de l’évaluation de toutes les actions de justice au plan régional.

 

 

La contractualisation dans les transports

 

La contractualisation dans le champ des transports est liée directement à la lutte contre l’exclusion sociale dans la mesure où sont objectif est l’amélioration des conditions de sécurité dans les transports et plus largement la lutte contre ce qu’il convient de nommer la ségrégation spatiale.

 

La Région, autorité organisatrice du Transport Expert Régional, a décidé de porter une attention particulière à cette question.  Le suivi de ce dossier par les services n’est pas aisé du fait de sa complexité et du partenariat qu’il mobilise (particulièrement à la S.N.C.F.).  Pour autant, il conviendrait d’aboutir à la contractualisation d’une politique régionale de sécurité afin de permettre un co-pilotage politique et technique moins dispersé. Cet objectif devrait être un des chantiers de l’année 2001. D’ors et déjà le Président de la commission sécurité et le nouveau Directeur régional de la SNCF sont d’accord sur le principe de cette contractualisation ainsi que de son évaluation.

 

A ce jour il existe trois C.L.S. « transport » auxquels la mission participe : Marseille,  Avignon et celui du département des Alpes-Maritimes (il en cours de finalisation et pourrait être signé avant l’été 2001). A partir de ces expériences,  il est probable que ce type de dispositifs s’élabore sur les villes importantes ou à partir de l’intercommunalité.

 

 

Les contrats de sécurité en Belgique

 

Pour ce qui est de la Belgique, Melle Laurence Jamotte, a présenté aux partenaires la genèse des contrats de sécurité et le fonctionnement de ces contrats[8].

 

La mise en place des contrats de sécurité en 1992 en Belgique s’est faite dans un contexte nouveau à cette époque : valorisation de la scène locale dans les sciences humaines et la criminologie, influence d’organisations telles que le Conseil de l’Europe ou le Forum Européen pour la Sécurité Urbaine et influence des médias sur le discours des élus dans une période marquée par des événements dramatiques.

 

Dans ces contrats reconduit d’année en année qui comprennent deux volets (un volet prévention et un volet répression) c’est le Ministère de l’Intérieur qui reste le donneur d’ordres. Autres difficultés, le système d’auto-évaluation pose problème (l’auto-évaluateur est-il le mieux placé pour procéder à l’évaluation ?) et la participation des habitants reste peu élevée.

 

Enfin, il faut remarquer, mais ceci est le cas dans tous les dispositifs impulsés par les gouvernements au niveau local, que la répartition géographique des dispositifs partenariaux dépend du contexte politique (les villes dont les élus locaux sont membres de la majorité gouvernementale bénéficient en priorité des ces dispositifs). Il apparaît évident, que la durée des contrats (annuelle comme en Belgique ou indéterminée en France) influe sur la capacité d’obtenir des partenariats durables surtout si le contrat finance directement l’emploi d’un personnel dédié à le faire vivre. Le risque de précarisation de ces personnels entame indéniablement les chances de succès des partenariats.

 

3. Politique de la Ville 

 

L’exemple des contrats en Belgique :

 

L’autorité fédérale utilise la technique du financement par enveloppes, dans le cadre de laquelle les villes s’engagent à réaliser des objectifs préalablement définis, qui tiennent compte des aspirations de la population vivant dans les quartiers à problèmes.

 

Des contrats sont passés avec les cinq plus grandes villes du pays (Anvers, Charleroi, Gand, Liège et Bruxelles – à Bruxelles, ce n’est pas l’ensemble du territoire de la Région mais 7 communes particulièrement en difficulté qui sont concernées). C’est les communes qui proposent des projets, qui seront entièrement subventionnés par l’État fédéral.  Ceux-ci doivent s’inscrire dans les objectifs suivants :

 

améliorer le cadre de vie ;

améliorer les conditions de vie ;

améliorer la sécurité ;

relancer la fonction économique

 

Une attention particulière est portée à la politique de l’emploi et l’intégration sociale. L’objet de ces contrats rentre donc pleinement dans le champ de la lutte contre l’exclusion sociale.

 

D’un point de vue technique, le responsable de la politique des grandes villes au sein du gouvernement fédéral a pour mission d’initier et de coordonner une politique de la ville incitative et proactive, en concertation avec les autorités fédérales, régionales et communautaires, au sein d’une conférence interministérielle de la ville ;  il pourra proposer des zones d’interventions particulières, au sein desquelles des mesures de discrimination positive pourront être prises.

 

Concrètement, l’administration belge lance à destination des communes belges ce que l’on pourrait nommer un « appel d’offre » : les villes doivent définir dans le cadre des objectifs cités plus haut,  un projet. Le contrat qui est envisagé comme une impulsion et non comme un catalyseur est renouvelé annuellement. La commune bénéficiaire doit pouvoir démontrer les résultats qualitatifs et quantitatifs.

 

L’étude du contrat Shaerbeck, a montré que malgré le cadre d’action général du contrat, c’est la question de la sécurité qui demeure omniprésente. A titre d’exemple, on citera les chapitres Amélioration du cadre de vie et Conditions de vie qui comprennent respectivement des mesures telles que le recrutement d’auxiliaires de police et d’achat de matériel de vidéosurveillance. Pour ces points le projet a reçu des « avis positifs » de l’administration (le Gouvernement fédéral) alors que des mesures telles que l’achat d’une salle de sport, l’embauche d’un modérateur pour la concertation avec les habitants ou l’accueil des primo-arrivants ont reçu des avis négatifs. La priorité, alors que les contrats de sécurité en Belgique ne financent plus le recrutement de policiers supplémentaires, reste l’embauche de personnels pour assurer une certaine présence dans la ville et donc en fait, lutter contre le sentiment d’insécurité des populations.

 

On se rend bien compte de  l’effet de l’agenda politique sur la mise en place des politiques par les élus locaux. Cela ne constitue pas par ailleurs une critique de l’attitude des élus locaux dans l’utilisation qu’ils peuvent faire des dispositifs partenariaux. Il s’agit plutôt de mettre en évidence que certains champs comme la sécurité favorisent la mise en place de dispositifs contractuels.

 

Le contrat de la ville de Porto:

 

Fait remarquable, le contrat mis en place sur la ville de Porto est inspiré du contrat de sécurité de Liège ce qui met en évidence l’intérêt et surtout l’effectivité  de l’échange de pratiques au sein de l’Union Européenne.

 

Ce contrat est principalement destiné à combattre l’insécurité est le premier du genre au Portugal. La municipalité est parti du constat selon lequel il fallait développer les actions destinées à combattre l’insécurité de façon intégrée. Ces actions sont déclinées au sein de quatre programmes :

 

Jeunesse et Proximité : mise en place d’activités pour occuper le temps libre de la population jeune, prévention primaire des drogues ;

Drogue : pour favoriser le traitement et l’intégration des toxicomanes ;

Aide aux victimes de la prostitution : création du centre d’information et d’aide à destination des personnes prostituées ;

Aide aux victimes : création d’un lieu de résidence pour les femmes victimes de violence.

 

Il faut ajouter, qu’un Observatoire Permanent de Sécurité à été mis en place afin d’étudier les problèmes liés à l’insécurité dans la ville de Porto et de contrôler la mise en place des actions citées plus haut.

 

Ce contrat de ville est territorialisé par quartiers, l’État central finance les actions dans les quartiers les plus pauvres de la ville. C’est la municipalité qui assure le pilotage de tous les programmes qui constituent le contrat de ville. Une évaluation est actuellement en cours sur les effets de ce dispositif contractuel et nous l’analyserons dans le rapport final du programme

 

 

Conclusion du séminaire (Monsieur Claude Jacquier):

 

Avant même de se poser la question du fonctionnement du partenariat, il faut se reposer la question de ce qu’est l’exclusion. Celle-ci n’a-t-elle pas une utilité dans la mesure où l’exclusion fabrique du consensus pour la très grande majorité de la société. En d’autres termes dire qu’il y a de l’exclusion c’est surtout dire qu’il y a de la cohésion.

 

A propos du partenariat, on peut dire en adaptant le mot de Machiavel selon lequel «les hommes ne quittent les commodités de l’existence de la vie que par la nécessité » que le partenariat s’est imposé comme une nécessité face à des territoires où des politiques sectorielles ne fonctionnent plus.

 

Il faut ajouter à cela qu’il y a des champs de compétences où le partenariat est possible comme la santé, la sécurité et l’éducation. Ces grands domaines sont en quelque sorte des « objets intégrateurs » parce qu’ils sont des facilitateurs de la construction de partenariats.

 

Le passage à une politique du « faire avec » (le partenariat), suppose un passage de l’investissement au fonctionnement. On s’engage alors sur des comportements, des méthodes de faire dont le temps est bien plus long que le temps des mandats électoraux. Ce glissement du « back office » au « front office » suppose beaucoup plus de compétences que celles requises par la mise en place de politiques issues d’une seule et même administration.

 

Ce nouveau mode de réponse en termes de politique publique  à l’exclusion sociale contraint à repenser le fonctionnement même des organisations qui constituent les acteurs du partenariat. Le partenariat peut ici être envisager comme un cheval de Troie pour transformer les partenaires et leurs métiers. La question reste face à ses transformations que l’on suppose lentes, comment faire pour gouverner avec le temps?

 

Ce conflit des temps renvoie à l’évaluation. Les élections peuvent devenir une évaluation pour les personnels politiques qui initient des partenariats. Les hommes politiques doivent montrer qu’il y a un véritable impact des actions qu’ils ont entreprises sur la transformation des systèmes de gestion.

 

Enfin, la question du partenariat qui a ouvert le chantier des réformes nous amène à nous reposer la question du fonctionnement global de nos sociétés. En effet, s’il est généralement admis que l’on est sorti de la crise économique, la nécessité de la mise en place de partenariat dans la lutte contre l’exclusion sociale nous montre que l’on avait pour partie oublié que cette crise a aussi eu des effets sur les structures familiales et a provoqué une explosion du système communautaire. C’est bien ici l’enjeu du partenariat : reconstruire cette économie domestique au sens social du terme.

 


[1] Étaient présents pour le Forum Européen pour la Sécurité Urbaine : Mme Clotilde Tascon-Mennetrier, Directrice des programmes et Monsieur Jean-Paul Buffat, Chargé de mission.

[2] En remplacement de Monsieur Agis Tsouros empêché.

[3] On se reportera à la note de préparation du séminaire.

[4] Dans le cas de la ville de Rotterdam les partenaires concernés sont principalement : les services sociaux, la délégation de l’Éducation, la délégation des Sports, les conseils de quartier et des centres de Santé.

[5] Voir au sujet de la ville de Rotterdam la lettre de l’Organisation Mondiale de la Santé, Urban Voice, n°3 vol.1, décembre 2000.

[6] A ce jour, le nombre de CLS signés se situe aux alentours de 425 auxquels il faut ajouter environ 287 CLS en cours d’élaboration.

[7] Cette question centrale a notamment été récemment soulevée lors de du colloque de La Villette du 25 juin 2001.

[8] Afin d’éviter les répétitions, on se reportera ici à la note préparatoire du séminaire.