SecuCities Crime Prevention in Europe: comparing seven local crime prevention policies 2002


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The project :

The aim of the project is to analyse and to compare the local safety policies to the strategy of the European Union within the field of criminality prevention, and, especially, with regard to three priorities defined by the conclusions of the European council of Tampere (youth delinquency, urban criminality and criminality linked to drugs).
In order to attain this purpose, the project will be based on a comparative study of local security policies in eight European cities belonging to seven different states.

The objectives of this study are:

1.- To emphasize the concepts which define, at a local level, the implementation of crime prevention policies and to compare the different approaches by organising an alliance between a European researcher and the practicians;
2.- To study the way in which local authorities in Europe conceive a prevention policy and to draw up a general board of methodology, contents and orientations of these policies;
3.- To identify the common approaches and specificities in the field of violence and of incivilities and of methods to prevent crime (especially with regard to inhabitants participation, which is constitutive of the cities contribution to define prevention policies).
4.- To constitute a conceptual framework of local prevention policies within the eight participating cities.

According to the strategy of the  European Union concerning criminality prevention, this study will allow us:

to improve the understanding of these criminal phenomena and to emphasize new criminal tendencies to develop the cooperation between the actors in the field of crime prevention to promote the complementarity of the tools in the field of crime prevention in order to develop prevention methods and techniques and to start new projects

Partners: Brent & Luton (UK), Liège (Bel.), Bonn (Ger.), Marseille (FR.), Modena (It.), Lisboa (Port.)

Expert: Mr Claude Jacquier (Centre National de Recherches Scientifiques / Fr.)

EFUS contact : Mr Jean-Paul Buffat, Project Manager
Compte rendu du premier séminaire de Girona (Espagne)
Personnes présentes :

Monsieur Jean-Paul Buffat, Chef de projet au Forum Européen pour la Sécurité Urbaine
Monsieur Claude Jacquier, Chercheur au CNRS, France

Représentants des Villes :

Madame Anna Pagans, Maire de la Ville de Girona
Assistée de Monsieur Josep Brugada, Adjoint au Maire
Monsieur Josep Lahosa i Canellas, Ville de Barcelone (invité)
Monsieur Michel Bourgat, Adjoint au Maire, Ville de Marseille
Monsieur John Blackmore, Directeur du Community safety and developpment, Ville de Brent
Madame Joan Bailey, Chef de programme, Ville de Luton
Madame Milena Chiodi, Coordinatrice du projet sécurité, Ville de Modène
Madame Catherine Schlitz, Fonctionnaire de Prévention, Ville de Liège
Monsieur Michael Mertens, Responsable du Département Jeunesse, Ville de Bonn

Ouverture du séminaire (Anna Pagans)

Madame Anna Pagans a insisté sur l’importance d’un débat entre des villes issues d’Etats membres différents sur le thème de la prévention de la criminalité. Elle doit être abordée sous l’angle de la qualité de vie des citoyens et par conséquent, elle ne questionne pas uniquement les services de police mais aussi d’autres institutions telles que l’école et d’autres composantes de la société notamment les familles. L’objectif est bien ici d’assurer la cohésion sociale.

Introduction du séminaire:

Quel concepts et lignes directrices pour la prévention de la criminalité au niveau de l’Union européenne ? (Jean-Paul Buffat)

Si la conférence de Stockolm (1996) avait examiné le lien entre la prévention de la criminalité et l’exclusion sociale, c’est le Traité d’Amsterdam qui marque une étape importante dans le domaine de la prévention de la criminalité au niveau de l’Union européenne.
En effet, celui mentionne en son article 29 la prévention de la criminalité (et non la criminalité organisée) parmi les politiques de l’Union européenne concourrant à un espace de liberté de sécurité et de justice.
Le Conseil européen de Tampere a, par la suite, souligné l’importance de cet objectif dans ses conclusions :

D’une part il a demandé l’intégration des aspects liés à la prévention dans les actions de lutte contre la criminalité et le développement de programmes nationaux de prévention de la criminalité (Art. 41) ;
D’autre part, il fixe comme priorités d’étude la délinquance chez les jeunes, la criminalité urbaine et celle liée à la drogue (Art. 42).

D’autres dates, comme la conférence de Praia da Falésia (4&5 mai 2000) qui a été l’occasion d’identifier les lignes directrices pour des actions futures en matière de prévention au niveau de l’Union européenne, ont mis en évidence l’implication de l’Union européenne dans les politiques de prévention.

D’une façon générale, la prévention a été abordée dans le cadre de l’Union européenne à la fois :

De manière ‘verticale’, c’est à dire en relation avec certains types de crimes tels que la traite des êtres humains ou encore l’exploitation sexuelle des enfants ;
Et de manière ‘horizontale’, notamment lorsqu’il s’est agi d’étudier les victimes de la criminalité au sein de l’Union européenne.

Les définitions au niveau de l’Union européenne :

La criminalité

Si la criminalité englobe les actes délictueux commis par des individus, la Commission Européenne distingue (4) :

La criminalité au sens propre, c’est à dire les faits pénalement qualifiés de crimes dans les législations nationales ;
La délinquance qui correspond à un niveau d’infraction pénale moins grave mais plus fréquent (type : vols, recels, agressions, fraudes, etc.) ;
La violence qui tend à se répandre dans les milieux les plus divers (voie publique, stades, écoles, structures familiales, etc.) ;
Et l’incivisme qui, sans constituer une infraction pénale, peut créer un climat de tension et d’insécurité.

La prévention 

Pour la Commission européenne, la prévention de la criminalité recouvre toutes les activités qui contribuent à arrêter ou réduire la criminalité en tant que phénomène social à la fois quantitativement et qualitativement soit à travers des mesures de coopération permanente et structurée soit à travers des initiatives ad hoc.
Ces activités sont le faits de tous les acteurs susceptibles de jouer un rôle préventif qu’ils soient issus du secteur public (services judicaires, répressifs et sociaux), bénévole (associations) ou privé (entreprises).

On distingue différentes approches de la prévention selon que celles-ci se concentrent sur les victimes, les auteurs, les personnes ou les groupes à risque ou sur les situations à risque. Il faut aussi différencier les catégories de mesures de prévention selon qu’elles ont pour but la réduction des opportunités, la réduction des facteurs sociaux et économiques qui favorisent le développement de la criminalité ou la prévention de la victimisation.

Le bilan des stratégies nationales de prévention de la criminalité

D’une façon générale, l’Union européenne constate dans les stratégies nationales de prévention de la criminalité :

La valorisation d’une approche interdisciplinaire ;
L’articulation des politiques de sécurité et des politiques d’accompagnement (politique sociale, éducative, etc.) ;
le développement du partenariat entre les acteurs de la prévention au motif que celle-ci n’est efficace que si elle s’appuie sur toutes les composantes de la société (notion de coproduction) ;
le développement d’approches qui privilégient la proximité avec les citoyens (dispositifs de police et de justice de proximité).

Quels sont les objectifs de la prévention de la criminalité pour l’Union européenne ?

Il s’agit de :

Réduire les opportunités qui facilitent le crime ;
Atténuer les facteurs  qui facilitent l’entrée dans la criminalité ainsi que la récidive ;
Éviter la victimisation ;
Faire diminuer le sentiment d’insécurité ;
Promouvoir une culture de la légalité ;
Prévenir l’infiltration par les milieux criminels des structures de l’économie.

Afin d’atteindre ces objectifs, l’Union européenne souhaite assurer une meilleure coordination des politiques existantes. Ainsi des liens devront être faits avec la politique sociale ou encore la politique urbaine (à ce titre, le Parlement, le Conseil des Régions et la Commission européenne soulignent dans leurs travaux la dimension urbaine des politique de prévention de la criminalité).

De plus, la Commission a soutenu l’initiative prise par la présidence française et la Suède concernant la création d’un Réseau européen de prévention de la criminalité centré notamment sur les points soulevés lors du Conseil européen de Tampere. Plus précisément, le détail des priorités de travail de ce nouveau réseau sont pour :

La délinquance juvénile :

Les facteurs de risque : alcool, drogues, faible ressources économiques et sociales ;
L’impact des programmes visant à modifier les comportements ;
Les pratiques judiciaires et réparatrices ;
Le partenariat entre police et services sociaux pour prévenir la délinquance juvénile.

La criminalité urbaine :

Ici, la commission mentionne « les événements qui affectent la vie au niveau local » plus particulièrement : les cambriolages, les actes criminels contre les véhicules automobiles et les personnes ainsi que les graffitis et le vandalisme.
Les mesures prioritaires concerneront ici la médiation sociale (résolution des conflits), la réduction de la criminalité par les plans d’urbanisme et d’architecture et la mise au point de normes pour la construction de véhicules automobiles.

La criminalité liée à la drogue :

Les mesures répressives et de prévention ;
La prévention par le biais de politiques sanitaires et sociales

Les liens entre la criminalité organisée et la criminalité en général

Le partenariat

Première partie du séminaire :
Débat ouvert sur le projet

Les premiers débats ont porté sur la terminologie. Il est apparu aux participants qu’il y avait une nécessité de s’interroger sur le sens des mots, en particulier « criminalité », non au plan strictement juridique mais du point de vue des citoyens. Tous les termes renvoient à des cultures et des réalités politiques différentes. Il
Ainsi, on a signalé qu’en Espagne du fait d’un contexte criminel fortement lié au terrorisme, le crime implique pour le sens commun un assassin (J. Lahosa).
Au Royaume-Uni, dans  le Crime and Disorder Act (1998) le crime englobe tout. Le désordre est lié à la qualité de vie, c’est un comportement social. Crime et désordre sont liés, puisque le désordre peut favoriser un sentiment de crime. Toujours au Royaume-Uni, on parle de délinquance surtout pour les faits dont les auteurs sont des mineurs -délinquance juvénile- (John Blackmore).
En Italie, si l’on distingue bien la criminalité organisée (de type mafieuse) de la criminalité « courante », le terme de délinquance est peu utilisé et apparaît désuet (Milena Chiodi).
Si les participants se sont accordés sur le fait que la prévention concerne plutôt les incivilités et les délits qui ne relèvent pas de la criminalité organisée, ils ont également admis que les services de la ville ont un rôle d’observation de tout les faits qui sont commis sur son territoire (Catherine Schlitz).

Conclusion du séminaire (Claude Jacquier)

1 –       Représentations de la réalité
Comment caractérise-t-on la réalité ? Comme la met-on en catégorie ? Quelles représentations de la réalité en découlent ?
            Données et statistiques
            Notions et concepts utilisés – Elaborer un glossaire des termes utilisés dans les différentes villes. Travailler sur leur traduction (multirécidivistes, persistant offenders ?). Utiliser les documents comme un corpus.
            Comment nomme-t-on la réalité ?
            La manière de désigner les choses oriente le contenu des politiques et la manière de les engager.
            La nécessité d’établir un diagnostic partagé à charge et à décharge sur la réalité (les crimes et délits) mais aussi sur les appareils chargés de la réguler (critique de la sectorisation des compétences et du cloisonnement des services).
            Etre attentif au degré de diversité et de complexité du système observé. On sait que plus un système est divers et complexe, plus il est capable de s’autoréguler par des boucles de rétroaction. La fragilité des systèmes fonctionnels et plus encore des systèmes mono-fonctionnels.
            Réflexion plus générale sur la place de la violence dans la société et dans les villes, réflexion débarrassée si possible de toutes références morales. En particulier, la violence comme mode d’accès aux ressources et aux systèmes relationnels (prédation, rapine, braconnage). L’économie de la délinquance.
            Répondre aux questions posées en matière de délinquance des jeunes, de la criminalité urbaine, de la criminalité liée à la drogue. Ne pas oublier les formes de violence liées aux discriminations raciales, de genre, etc.
           
2 –       La formulation des politiques ou des programmes
            Comment établit-on une problématique de cette réalité ? Quelles en sont les causes ? Sur quoi peut-on et doit-on intervenir ?
            Les référents de cette problématique ?
            La sécurité est une thématique consensuelle qui peut favoriser l’émergence de politiques intégrées. C’est un «objet intégrateur».
            La sécurité est forcément une «coproduction» d’une pluralité d’acteurs : coproduction entre les élus (quelles que soient leurs compétences), les professionnels appartenant à divers services, les victimes, les responsables de délits et plus globalement le milieu.
            La sécurité est le résultat d’une articulation forte entre projet – territoire – atmosphère. Il n’y a pas de projet de sécurité dans l’abstrait, le projet est fonction des acteurs qui le portent (multiplicité des projets possibles), il est forcément situé sur un territoire (les acteurs, la configuration des lieux (cf. prévention situationnelle, durcissement des cibles, transparence) et dépend pour sa mise en œuvre du climat (degré de confiance, sentiment d’insécurité).

3 –       La construction de l’action
            La coproduction est une dynamique partenariale. Quels sont les partenaires nécessaires et suffisants autour d’un projet.
            La diversité des partenaires, de leurs logiques d’action, de leur légitimité, de leur déontologie
            Quelle dynamique partenariale entre les professionnels, quelle dynamique partenariale avec les résidants (« empowerment »).
            Importance des interelations, des interfaces. Importance de l’échelle, de la densité. Importance du temps, de la durée, des rythmes.
            Questions à traiter celle de la transversalité (la construction de réseaux). Trois types de transversalité peuvent être observés : la transversalité «horizontale» entre les services, entre les compétences ; la transversalité verticale entre les niveaux de responsabilité (par exemple Etat, région, collectivité locales), la transversalité territoriale (entre les territoires des institutions, importance du changement de focale).

4 –       La mise en œuvre : organiser la coopération et les transversalités. L’intégration du projet
            Lutter contre les coûts de transaction, favoriser les synergies
Les contrats et les conventions passés entre les institutions (appareils, bureaucratie)
Les contrats sont une formalisation des réseaux d’acteurs. Ces réseaux d’acteurs préexistent souvent, ils sont un des modes de fonctionnement implicite des institutions.
Il y a une dialectique nécessaire et souhaitable entre appareils et réseaux.
C’est cette dialectique qui permet la conduite des réformes car une institution ne se réforme jamais d’elle-même.
Quels sont les effets en retour de cette dynamique de projet sur les institutions, comment s’adaptent-elles ?
Qui est le vrai boss politique de cette dynamique (le maire ?) ?
Quel est le réel coordinateur ou le pilote potentiel de cette politique (chef exécutif) ?

5 –       La mobilisation des ressources
            Les forces disponibles
            Les moyens financiers
Les nouvelles compétences politiques (transferts de compétences) et techniques (les capacités nouvelles demandées aux agents.
Le renversement de la hiérarchie des métiers : des métiers back office (de bureau, de gestion et d’administration) aux métiers front office (de terrain, au contact des clientèles). Le métier en première ligne demande beaucoup plus de compétence (capacité de décodage des situations, capacité de gérer la complexité et la diversité d’un système. Sont-ils mieux payés aujourd’hui ?
Les nouveaux métiers aux frontières : métiers de l’interface, de la médiation.
La formation des services et des acteurs. Le renouvellement des acteurs.

6 – L’évaluation
            On travaille toujours sur des représentations du réel, rarement sur les réalités elles-mêmes. Il en est de l’évaluation comme ce qui a été dit des diagnostics (cf. 1). Multiplicité nécessaire des évaluations et évaluations partagées.
            Qu’évalue-t-on : l’évolution de la réalité, l’évolution de ses représentations, l’évolution des politiques conduites, l’évolution des services et des dispositifs ?
Quels sont les critères de succès ?
Quels sont les effets inattendus, les effets pervers : effets sur la criminalité, effets sur les institutions, effets sur les professionnels et leur métier ?

7 –       Etude de cas significatifs
            Choix de cas représentatifs et pas forcément des « fameuses bonnes pratiques ».
            Choix de cas qui permettent d’aborder et d’illustrer (en positif ou en négatif) les diverses thématiques ci-dessus.
            Construire éventuellement des sites d’observation ou des laboratoires d’observation sur les lesquels il soit possible de revenir.